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Procédure disciplinaire en Fonction publique : l’agent public a droit à la communication des pièces qui fondent les poursuites

Publié le : 10/09/2021 10 septembre sept. 09 2021

Le Cabinet CASSEL assiste plusieurs clients agents publics (fonctionnaires, contractuels) dans des procédures disciplinaires, lesquels ont été régulièrement confrontés à la problématique de la communication des pièces fondant les poursuites, notamment les rapports (audit du service, enquête sur l’agent) et procès-verbaux d’audition de témoins. 

Comme l’avait indiqué notre Confrère LABORI, plus de cent-vingt ans auparavant dans une affaire célèbre, « il n’est pas une pièce, quelle qu’elle soit, qui ait une valeur quelconque et qui, scientifiquement, constitue une preuve avant qu'elle ait été contradictoirement discutée ». Il en résulte, en principe, que toute personne poursuivie a le droit de prendre connaissance des pièces sur lesquelles s’appuie l’accusation, garantie essentielle des droits de la défense. 

Le Conseil d’Etat a récemment rappelé et clarifié ce principe en matière de poursuites disciplinaires à l’encontre d’agents publics (C.E., 28 janvier 2021, n°435946, Rec. Tab.). 

En effet, l’alinéa 3 de l’article 19 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose :

« Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. »

L’article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 dispose également :
  • « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. »
Ainsi, le droit à communication du dossier et des pièces constitue, selon le Conseil d’Etat, une formalité substantielle (C.E., 21 juin 1996, Commune de Buchères, n°140775, Rec. ; C.E., 30 octobre 1995, n°126121 ; C.E., 12 juillet 1995, Commune de Saint-Joseph, n°117921). Notamment, les témoignages écrits réunis par l’administration à l’encontre de l’agent poursuivi doivent lui être communiqués (C.E., 23 novembre 2016, n°397733, Rec. Tab.). Il a également été jugé que le rapport disciplinaire ne doit pas se référer à des pièces non communiquées à l’agent (C.A.A. Versailles, 19 février 2009, n°07VE02328). 

Par une décision rendue le 28 janvier 2021 et publiée aux Tables, le Conseil d’Etat a précisé le droit pour l’agent à la communication des pièces fondant les poursuites disciplinaires :
  • « 3. Lorsqu'une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d'un agent public ou porte sur des faits qui, s'ils sont établis, sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ou de justifier que soit prise une mesure en considération de la personne d'un tel agent, le rapport établi à l'issue de cette enquête, y compris lorsqu'elle a été confiée à des corps d'inspection, ainsi que, lorsqu'ils existent, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l'agent faisant l'objet de l'enquête font partie des pièces dont ce dernier doit recevoir communication en application de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné.
  • « 4. Il ressort des pièces du dossier que la décision d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de M. C..., laquelle a conduit au prononcé de la sanction de mise à la retraite d'office, a été prise au vu d'un rapport de l'inspection générale de la jeunesse et des sports remis en février 2019.
  • « 5. Il ressort également des pièces du dossier que la lettre par laquelle le chef du service de l'inspection générale de la jeunesse et des sports a convoqué M. C... à la séance du conseil de discipline comportait en annexe le rapport de l'inspection générale de la jeunesse et des sports et un rapport de la Cour des comptes sur l'INSEP établi à la même époque. Mais il est constant que l'avocat de M. C... a sollicité en vain la communication des pièces énumérées à l'annexe du rapport de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, notamment des procès-verbaux d'audition des personnes entendues par les auteurs de ce rapport.
  • « 6. Si le requérant n'était pas en droit d'obtenir communication d'éventuels procès-verbaux d'auditions réalisées, pour son rapport, par la Cour des comptes, dont la mission portait, de manière générale, sur le fonctionnement de l'INSEP, il résulte de ce qui a été dit au point 3 et alors même que l'administration ne s'est pas bornée à reprendre les préconisations de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, que M. C... était en droit d'obtenir communication des procès-verbaux d'audition des personnes entendues par les auteurs de ce rapport. Ainsi, le requérant, qui n'a pas reçu communication de l'ensemble des pièces qu'il était en droit d'obtenir en vertu de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 préalablement à l'intervention de la sanction de mise à la retraite d'office et a ainsi été privé d'une des garanties de la procédure disciplinaire, est fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée a été prise au terme d'une procédure irrégulière. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, il est fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'il attaque. »
Il en ressort que le droit à communication des pièces à l’agent faisant l’objet de poursuites disciplinaires dépend de l’objet desdites pièces, dans une hypothèse où deux rapports sont établis par l’administration, l’un tenant à un audit du service, l’autre sur le comportement de l’agent :
  • lorsqu’une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d'un agent public ou porte sur des faits qui, s'ils sont établis, sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, le rapport établi à l’issue de cette enquête ainsi que les P.V. d’audition des témoins entendus sur le comportement de l’agent doivent être communiqués à l’agent faisant l’objet de l’enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné ;
  • en revanche, les rapports d’enquête généraux sur le fonctionnement du service ainsi que les P.V. d’audition sur lesquels ils s’appuient (audit) ne sont pas communicables de droit à l’agent. 

Nicolas BERNARD, Avocat à la Cour
Département « Droit public »

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